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被 Nature 痛批「防疫失败」,这届 WHO 到底怎么了?

世界卫生组织(WHO),一直都是应对全球卫生健康事件的权威与主要领导者。自成立以来,世界卫生组织已经与世界各国取得了彻底消灭天花的辉煌成就。


但在这次新冠疫情中,WHO 却被各种声音痛批领导无能甚至抗疫失败。


上周一,世界卫生组织的独立审查小组发布了新冠疫情发布的调查报告,猛批 WHO 在疫情工作中的严重失误。该小组的结论是「WHO 没有足够能力来完成预期工作」,并号召进行相关改革。


去年三月,纽约时报就曾发文质疑世卫组织为何没能领导全球团结一致、抗击疫情。上周六,Nature 更是直接将新冠疫情中 WHO 的大流行预警系统定为「失败」


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Nature 截图 


被口诛笔伐的 WHO,该不该背起「抗疫无能」的大锅?



PHEIC,WHO 的「烫手山芋」


无论是新闻媒体如纽约时报、还是 Nature 这样的顶级期刊、甚至是 WHO 自己的独立调查报告,炮打 WHO 的第一弹都很相似:


认为 WHO 对新冠疫情构成国际关注的突发公共卫生事件(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC)的判断比较延迟。


WHO 独立报告显示:尽管世卫组织在 19 年 12 月底就收到了来自中国的警报,但直到 2020 年 1 月 22 日才召集紧急委员会,七天后才宣布本次新冠肺炎疫情构成 PHEIC:


该报告还强调,当一些卫生专家和医学媒体已经开始采用「大流行」术语作为疫情描述后,世界卫生组织才在 3 月 11 日宣布该疾病暴发大流行。那时全球已经超百万例确诊,超 4000 例死亡。


「监测和评估卫生趋势」,是写在 WHO 官网上的明确职责。在这方面,PHEIC 则宛如 WHO 手上的法官锤,对一个国家或地区的卫生事件可以一锤定音。


根据《国际卫生条例》规定,国际公共卫生紧急事件被定义为:

(1) 通过疾病的国家间传播对其他国家构成公共卫生风险;

(2) 和可能需要采取协调一致的国籍应对措施。该定义意味着以下情况:严重,异常或意外;对受灾国国境以外的公共卫生产生影响;并可能需要立即采取国际行动。


因此,PHEIC 也是世卫组织可以发出的最高级别警报。


迄今为止,WHO 一共公布了 6 次国际公共卫生紧急事件,但每次公布 WHO 都会面临不少争议。


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世卫组织宣布的六次 PHEIC( Nature 截图 )


因为当一个地区或国家被宣布为 PHEIC 时,受影响的远不止是卫生问题。有论文显示,PHEIC 可能会成为该流行病国家的经济负担,甚至会限制该国家的正常贸易。


2009 年 H1N1 流感(猪流感)爆发,世卫组织第一次宣布 PHEIC。但 H1N1 并未出现预期中的大传播。


至今 WHO 的这次宣判仍被抨击为反应过度、加剧群众恐惧,甚至被揣测为是 WHO 与各大药企之间的阴谋:在宣布 PHEIC 后世界各国囤积购买了大量药物和疫苗,但并没有用上。


应对 2018 年刚果埃博拉疫情爆发时 ,世卫组织也是饱受学术界抨击。这一次 WHO 或是出于谨慎考虑,三次拒绝发布 PHEIC 宣言,并表示该状态并不能带来任何益处。


对此,柳叶刀表示强烈反对,并连发数篇文章直指 PHEIC 隐藏的政治属性:柳叶刀认为 WHO 偏向于对第三世界国家的本地保护而不是站在一个全球抗疫的立场下决定。


最终,世卫组织还是「从善如流」,宣布 PHEIC 。


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参考文献 2 


可以发现,对世界卫生组织来说,宣布 PHEIC 的职能既是联合国赋予的权利,也是对世界卫生健康肩负的责任,甚至某种程度上更是「烫手山芋」。


对这项权利的使用,WHO 也在不停纠错和调整。去年世卫组织总干事谭德塞(Tedros)曾在发布会上指出,目前的《国际卫生条例(2005)》规定只能选择定为 PHEIC,或不定为 PHEIC,没有中间地带。


他认为应该改变规则,采用红灯、黄灯、绿灯的形式,在红灯和绿灯之间可以存在中间情况。



国际上渐渐失声的 WHO


Nature 在文章中称,世卫组织面对新冠疫情搭建的大流行预警平台堪称失败,但与此同时 Nature 也表示失败的原因不能完全归咎于 WHO:「世界卫生组织敲响了关于新冠病毒的警报,但明显被忽略了。」


纽约时报也指出 WHO 在宣布新冠肺炎疫情为 PHEIC 甚至大流行后,诸多国家对于世卫组织的呼吁与建议并不在意。


按照《国际卫生条例》规定,当世界范围内爆发严重疫情时,世卫组织将成为一个中央协调机构。各国应向该机构通报疫情并分享信息,以帮助科学家在全球范围应对流行病。世卫组织将协调遏制工作,宣布紧急事件并给出建议。


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WHO 官网截图


但美国佐治亚大学公共卫生学院卫生政策与管理副教授陈茁告诉丁香园,因为世界卫生组织本质上仍是一个在全球化治理下产生的协调沟通组织,那么在统筹规划全球卫生事件上往往也被国际形势所影响。


陈茁教授说:「比如上个世纪 WHO 之所以能够宣布消灭人类正式天花,除了疫苗技术高度成熟外,很大程度上也取决于美苏为首的两大阵营与广大第三世界国家能够在消灭天花上达成高度一致。现在国际形势复杂、单边主义抬头意识强烈,WHO 作为国际组织在协调抗疫中势必受到制约。


从现实中我们也能看到,世界卫生组织因为失去声音,在全球防控上也愈显无力。


疫情期间,数十个国家无视该条例与义务,还有些国家未能按要求向世卫组织报告疫情。谭德塞曾在去年 2 月表示:「我们面临的最大挑战之一,就是太多受疫情影响的国家仍未与世卫组织共享数据。」


自 2020 年 1 月开始,世卫组织就呼吁各国政府应立刻采取公共卫生措施(包括检测和社会隔离)并迅速行动。同时,WHO 还陆续发布四份警告,反对世界各国颁布国际旅行限制和贸易禁令。WHO 表示在出现突发公共卫生事件时,限制旅行和贸易流动并不能阻止病原体的传播,反而会阻碍急需资源运输、延误援助和技术支持。


这些呼吁和警告似乎也变成了耳旁风。例如美国在去年 2 月下旬才在全国推开核酸检测,直到 3 月才禁止大型聚会并进行密切接触者追踪;但早在 1 月份美国三大航就宣布停飞中美航线。


如法国和德国等国家也是早早下达防护装备出口禁令,让抗击疫情的斗争更为复杂化。


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疫情早期,德国指责美国扣押 N95 口罩(FT 新闻截图)


按照《国际卫生条例》,当世界各国实行国际旅行限制时应告知 WHO。但一名 WHO 发言人说:在自发实行国际旅行限制的 70 多个国家中,只有 45 个国家做到了向 WHO 报告其行动的要求。甚至在某些情况下,世卫组织官员要从社交媒体或是电视新闻中才能得知这些消息。


曾任世卫组织法律顾问 11 年的波奇既痛心又无奈:「如果没有人听从世界卫生组织,那我们有什么意义呢?」



积贫积弱的「外交抗疫」


世卫组织首席法律官 Steven Solomon 表示,无论疫情情况如何,世卫组织都无权对不遵守规定的国家进行处罚,因为 WHO 的官员没有权力执行国际规定。世卫组织的一名发言人在一份声明中也写道:「WHO 不能强迫各国改变他们已经实施的措施。」


目前 WHO 只能通过协调斡旋来进行「外交抗疫」。


WHO 一法律顾问称,对 WHO 的权利限制来自于各国在签署规则时特意留下的漏洞。


该顾问表示,在面对全球公卫问题上,各国不愿将全部控制权交给一个国际机构。2005 年《国际卫生条例》协议敲定期间,各国谈判代表们一直争论到凌晨 5 点,才达成了一项折衷协议以在「公共卫生考虑和保留最终政治权力」之间取得平衡。


在该协议中,各国可以采取自己国家认为效果会与世卫组织的建议相似或更好的健康措施——前提是这些措施基于科学,并是为了人类共同利益。根据规则,各国需要在 48 小时内向世卫组织报告它们在集体准则之外采取的任何措施,并报告相关理由。


然而,在新冠疫情爆发期间,许多国家未能做到这一点,世卫组织对此也无能为力,「各国给自己留了一个后门。」


先天发育受限的 WHO 只能高度依赖外交辞令和世界各国进行沟通,然而即便是采用这种方式,WHO 也并不强势。


吃人家嘴软,拿人家手短。财政资金的捉襟见肘是 WHO 身上的又一硬伤。


目前,WHO 预算的主要来源于成员国的分摊会费和自愿捐款。从 WHO 18~19 年度决算可以看到,本该为正常收入的分摊会费仅占 17% ,自愿捐赠的收入为 80%。而这些高达八成的自愿捐赠通常是专款专用,真正能让 WHO 灵活使用的资金并不多。


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18~19 年 WHO 收入类型(WHO 官网截图)


WHO 也曾想提高会费来解决收入问题,但「财政枷锁」早在 1999 年就已经被现任美国总统拜登亲手套下。


是年,美国通过《赫尔姆斯——拜登法案》,该法案为联合国及其附属组织的改革设定了许多条件,其中之一就是为各成员国会费设定一个最高数额,联合国会费总体上保持「零增长」的原则。作为联合国的附属组织,WHO 也不能例外。


世卫组织前总干事布伦特兰曾建议世卫组织成员国提高会费以应对全球卫生问题,但在「零增长」的大前提下,该提议最后也是无疾而终。


Nature 就一针见血地指出,在应对新冠疫情期间,WHO 对于很多国家往往张不开批评和谴责的嘴:


「如果国家领导人觉得受到侮辱,他可以拒绝对 WHO 进行捐赠。」



2021 年, WHO 能领导世界战胜疫情吗?


新冠疫情大流行后, WHO 在新冠治疗与疫苗研发中并非没有建树。


WHO 宣布新冠大流行一周后,就马上牵头一项全球性质的临床实验(Solidarity trial),以比较一些潜在性质的新冠病毒治疗方法的疗效。


去年 10 月,该试验的中期报告得出结论:瑞德西韦、羟氯喹、洛匹那韦和干扰素方案均不能降低新冠患者病死率、不能减少机械通气率。也不能缩短住院时间。


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参考文献 4


此外,WHO 也建立了跨国疫苗科学家联盟,主导了一项全球性质的疫苗国际计划(COVAX),以加快新冠疫苗的开发和生产。并保证一旦有疫苗研制成功,所有参加国无论收入水平如何,都将有平等机会获得新冠疫苗。


一年来,尽管在治疗上已有多代版本更新,新冠疫苗也有数款成功上市,但全球范围内的新冠疫情仍复杂多变。


据新加坡媒体《联合早报》报道,WHO 突发卫生事件规划执行主任 Michael Ryan 在 1 月 13 日表示:「基于病毒的传染模式,还有我们看到的一些问题,第二年的情况可能会更严峻。」


根据丁香园疫情地图信息,截至北京时间 2021 年 1 月 27 日 11 时 04 分,新冠肺炎全球累计确诊人数已突破 1 亿。


目前,针对新冠病毒的特效药研发似乎希望渺茫。而 WHO 报以重望的疫苗国际计划貌似也开局不利。


「世界正处于灾难性道德沦丧的边缘。」1 月 18 日,世卫组织总干事谭德塞痛批全球新冠疫苗分配不公。他表示,目前至少有 49 个高收入国家已经接种了超过 3900 万疫苗,而一个最低收入国家得到的疫苗只有 25 剂。


谭德塞还不点名批评了一些制药公司,指责他们绕过了 WHO 制定的疫苗国际计划,优先向发达国家直接供应疫苗。


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FT 新闻截图


WHO 最初的疫苗计划目标是到 2021 年底免费或廉价提供 20 亿剂新冠疫苗,以保护高风险和弱势人群以及一线医护人员。但目前仅看预订账单,WHO 只完成了目标的一半。


欧洲新闻网称,世界可能正在重蹈 40 年前的覆辙:艾滋病初次爆发后,发达国家和制药商为了高利囤积大量新研药物,而疫情严重的不发达国家甚至要到十多年后才能取到药品,是时艾滋病死亡人数曾高达一天 8000 人。


近日,无论是 Nature,NPR 等外部声音还是世卫内部的独立调查小组,都认为大刀阔斧进行变革的时候已经到了。


陈茁教授告诉丁香园,今年 WHO 的改革对该组织而言是一次极其重要的机遇,改革方向可能会落在《国际卫生条例》的调整修订与 WHO 对财政经费的争取。


他表示,全球新冠肺炎大流行是 2005 年《国际卫生条例》修订后爆发的最大公卫事件,暴露了很多十几年前没有意识到的问题,也带来了许多全球卫生治理上的新知:「比如航空旅行和冷链运输在公共防疫层面上或许有新的细则或指南诞生。」


此外,陈茁教授表示 WHO 一直有人力不足的问题,核心机构里骨干较少,人力管理中由于经费的不确定性合同制员工偏多,导致人员流失。「另外 WHO 人员中有一定比例都来自于中美欧等大国疾控机构的借调或协助。」而解决这类问题的本质还是需要持续稳定的经费。


然而,前无国界医生国际主席廖满嫦对 WHO 的改革持保守意见:


之前 WHO 在 2014~2016 年应对西非埃博拉疫情中也被痛批抗疫失败,当时也提出了数十项改革措施,「但只有不到 10% 的建议得到了跟进。」


致谢:本文经 宁波诺丁汉大学健康经济学客座教授暨健康经济学中心学术主任、美国佐治亚大学公共卫生学院卫生政策与管理副教授暨 DrPH 项目主任 陈茁 专业审核



【注】

宁波诺丁汉大学健康经济学客座教授、美国佐治亚大学副教授 陈茁教授 审核意见:


世界卫生组织作为一个在各国政治角力的夹缝中发展的专业机构,在协调各国政府投入以应对重大疫情,针对全球公共卫生薄弱环节补足短板,促进健康公平等方面有着得天独厚的优势。此次疫情或许能让各国政府看到世界卫生组织的重要性,保持对其持续稳定的资金和人员投入。



来源:丁香园

参考资料:

[1] Rull, Monica; Kickbusch, Ilona; Lauer, Helen (8 December 2015). "Policy Debate | International Responses to Global Epidemics: Ebola and Beyond". International Development Policy. 6 (2). doi:10.4000/poldev.2178. ISSN 1663-9375.

[2] The Lancet The politics of PHEIC.Lancet. 2019; 3932470

[3] WHO Strengthening health security by implementing the International Health Regulations.https://www.who.int/ihr/current/en/ Date: 2005

[4] WHO Solidarity trial consortium (15 October 2020). "Repurposed antiviral drugs for COVID-19–interim WHO SOLIDARITY trial results" (PDF). MedRxiv. 

[5]https://edition.cnn.com/2021/01/18/asia/who-covid-review-panel-china-intl-hnk/index.html

[6]https://www.nature.com/articles/d41586-021-00162-4

[7]https://cn.nytimes.com/world/20200313/coronavirus-world-health-organization/

[8]https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2021/01/25/959692787/everything-broke-global-health-leaders-on-what-went-wrong-in-the-pandemic


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